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¿Puede funcionar este nuevo enfoque sobre el desarme nuclear?


En la actualidad se estima que existen 14,485 armas nucleares en la Tierra. La mayoría son mucho más poderosas que las que retorcieron los lazos ferroviarios, destruyeron edificios y aplastaron, envenenaron y quemaron a seres humanos en Hiroshima y Nagasaki. La mayoría de estas armas pertenecen a los Estados Unidos y Rusia. Para algunos en el gobierno de los EE. UU, incluido Chris Ford, secretario adjunto de la Oficina de Seguridad Internacional y No Proliferación del Departamento de Estado, este número representa un progreso significativo en el desarme desde los máximos de la Guerra Fría de más de 70,000 armas nucleares. Argumentan que el entorno de seguridad actual significa que no es posible realizar más reducciones en este momento. En contraste, para muchos defensores del desarme y funcionarios de estados sin armas nucleares este número todavía es demasiado alto. Ahora están clamando por prohibir todas las armas nucleares. Debido a esta división, según Ford, actualmente enfrentamos una “crisis de desarme”.

Para abordar esta crisis, Ford anunció recientemente un nuevo enfoque para el desarme nuclear. Al rechazar las reducciones paso a paso tradicionales que los funcionarios y aliados de los EE. UU han promovido durante mucho tiempo, y aún más rechazando el camino ofrecido por el Tratado de Prohibición Nuclear de 2017 (al que llamó “señalización de la virtud de división divisoria”), Ford reveló el establecimiento del “Grupo de Trabajo de Creación de Condiciones”.

El Departamento de Estado planea convocar a un grupo de trabajo multilateral con 20 a 30 países cada uno para “identificar aspectos del entorno de seguridad del mundo real que presentan obstáculos importantes para un mayor movimiento de desarme y desarrollar propuestas específicas sobre cómo podrían superarse esos obstáculos”. Los Estados Unidos presentaron un documento de trabajo en la reunión del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) en la primavera de 2018 con muchos de estos “obstáculos” o condiciones enumeradas. Ford sostiene que este nuevo camino es necesario porque las tensiones geopolíticas actuales no son propicias para el progreso del desarme, y las reducciones previas dejan poco espacio para disminuir, mientras que Washington y sus aliados continúan confiando en la disuasión nuclear de Estados Unidos.

Hay por lo menos tres formas de ver este nuevo esfuerzo de los Estados Unidos: primero, un cínico puede argumentar que el Departamento de Estado está tratando de mostrar su interés por el desarme nuclear, incluso si asume que hay pocas posibilidades de reducciones nucleares adicionales en el futuro. Una nueva iniciativa de Estados Unidos sobre desarme puede proporcionar una hoja de parra, ya que al menos algunos estados estarán felices de que Washington esté hablando de desarme total. Desde la perspectiva cínica poco de sustancioso vendrá del esfuerzo, pero hacer el esfuerzo es todo lo que importa.

En segundo lugar, un observador un poco menos cínico podría afirmar que el gobierno de los EE. UU busca lograr un progreso real en algunas de estas condiciones, pero se da cuenta de que son tan difíciles que el progreso es poco probable. Los participantes en los grupos de trabajo de todo el mundo apreciarán mejor el inmenso desafío de estos problemas. Por lo tanto, el argumento de los Estados Unidos de que las condiciones no son adecuadas para un mayor desarme nuclear ganará credibilidad y la presión del desarme disminuirá de las partes interesadas clave del TNP.

En tercer lugar, un observador generoso podría creer que el Departamento de Estado cree que se puede lograr un progreso real utilizando un formato de grupo de trabajo multilateral. Por supuesto, un gobierno de “America First” que critica a sus aliados y desprecia a muchas instituciones internacionales probablemente no esté en el mejor lugar para liderar este esfuerzo.

Uno puede imaginar que el enfoque hubiera sido más efectivo después de que el presidente Barack Obama declarara su visión de un mundo sin armas nucleares en 2009, sin embargo, vale la pena considerar este enfoque seriamente. ¿Es probable que avancen las condiciones para el desarme enumeradas en el documento de trabajo de 2018 utilizando el modelo de grupo de trabajo? El documento de trabajo de los Estados Unidos presenta aproximadamente 15 condiciones:

  1. Corea del Norte abandona las armas nucleares y la producción de material fisionable.
  2. Irán cumple con los requisitos de no proliferación.
  3. Todos los estados respetan la soberanía y la integridad territorial de todos los demás estados.
  4. Abordar las tensiones y conflictos regionales.
  5. Los Estados renuncian al terrorismo como instrumento de política exterior.
  6. Todos los estados reconocen el derecho de Israel a existir.
  7. Se establece una zona libre de destrucción masiva en Oriente Medio.
  8. Todos los estados cumplen plenamente con las salvaguardas del Organismo Internacional de Energía Atómica, incluido el Modelo de Protocolo Adicional.
  9. Se establece una moratoria global sobre la producción de material fisionable.
  10. Los estados con armas nucleares detienen el aumento de los arsenales nucleares actuales
  11. Los estados con armas nucleares mejoran la transparencia en torno a las doctrinas y arsenales de armas nucleares
  12. Los estados aceptan los protocolos de verificación y producen la tecnología necesaria para verificar un número muy bajo de armas nucleares
  13. Todos los estados cumplen con las obligaciones existentes y futuras de control de armas y no proliferación.
  14. Los Estados establecen los medios para hacer cumplir los acuerdos.
  15. Todo lo anterior se logra asegurando el uso pacífico de la tecnología nuclear.

Es notable cuántos temas en la lista parecen estar dirigidos a Corea del Norte (# 1, # 4), Irán (# 4, # 5, # 6, # 7 en parte, # 12) y Rusia (# 3 , # 10, # 13). Esto no quiere decir que estos pasos no sean útiles para el desarme futuro, solo que es una lista de objetivos de los Estados Unidos que pueden no incluir lo que otros países priorizarían. Además, al leer esta larga y desafiante lista, es difícil no verla como una intención de demorar las conversaciones sobre reducciones nucleares. Pero, al darle a la iniciativa el beneficio de la duda, merece la pena considerar cuál de las condiciones se adapta mejor a un enfoque de grupo de trabajo multilateral.

Para comenzar, algunos de estos temas deberían o podrían abordarse en otros grupos existentes. Se podría detener el aumento de los arsenales actuales (# 10) y mejorar la transparencia (# 11) en los acuerdos bilaterales existentes de control de armas y en reuniones de los cinco estados con armas nucleares del TNP: Estados Unidos, Rusia, China, el Reino Unido y Francia, con la eventual inclusión de India, Pakistán y un Israel menos opaco. Asegurar el uso pacífico de la tecnología nuclear (# 15) podría abordarse dentro del TNP o el Grupo de Proveedores Nucleares, el grupo de 48 países que establece normas sobre el suministro nuclear global. Desarrollar una zona libre de destrucción masiva en el Medio Oriente (# 7) ha sido un objetivo consagrado en muchas reuniones anteriores del TNP. 

Probablemente se aborde mejor en un foro regional con partes interesadas adicionales y, sin duda, también tendrá que abordar el derecho de Israel a existir (# 6). Hasta la fecha, las partes interesadas no han podido convocar una reunión oficial sobre este tema, por lo que no está claro cómo un grupo de trabajo liderado por Estados Unidos podría reunir a los estados relevantes (es decir, Irán, Israel, Egipto) para que se enfrenten cara a cara en este tema. El desarrollo de la tecnología y los protocolos de verificación (# 12) tal vez se cubra mejor dentro del grupo en el que se inspira esta nueva iniciativa, la Asociación Internacional para la Verificación del Desarme Nuclear. Establecida durante el gobierno de Obama, la asociación reúne a un grupo de estados para considerar los desafíos técnicos de la verificación del desarme nuclear.

Sería imprudente abordar algunos de los otros temas en la estructura del grupo de trabajo multilateral propuesto. Según lo verificado por el Organismo Internacional de Energía Atómica en múltiples ocasiones , Irán cumple con sus compromisos de no proliferación (# 2), y el acuerdo nuclear de Irán, conocido formalmente como Plan de Acción Integral Conjunto, fue uno de los medios para garantizar esta. Con el retiro de los Estados Unidos.del acuerdo con Irán, parece poco probable que Irán participe en un grupo de trabajo sobre este tema, ni otros en la comunidad internacional darían la bienvenida al liderazgo de los Estados Unidos. 

Los niveles más altos de la administración de los Estados Unidos se centran en el programa de armas nucleares de Corea del Norte (n. ° 1), por lo que es difícil imaginar lo que agregaría un grupo de trabajo multilateral, a menos que signifique una reanudación de las conversaciones a seis bandas que ninguno de los jugadores clave desean tener. Todos los estados deben renunciar al terrorismo como un medio de política exterior (# 5). Desafortunadamente, es probable que este grupo de trabajo se tope con el mismo problema que ha atormentado el trabajo de las Naciones Unidas sobre el terrorismo: la incapacidad de sus miembros para acordar una definición. La moratoria sobre la producción de material fisionable (# 9) – los ingredientes clave para las armas nucleares – también es una buena idea y muchas naciones han apoyado el establecimiento de un tratado de corte de material fisionable. Un grupo de trabajo es innecesario para lograr el apoyo de la mayoría de los estados, pero podría reunirse para descubrir los próximos pasos para negociar el tratado fuera de la Conferencia de Desarme. En la Conferencia, el esfuerzo se ve obstaculizado por las reglas basadas en el consenso donde un estado puede detener el progreso de las negociaciones. Sin embargo, un grupo de trabajo es innecesario para resolver este problema. Lo que se necesita es una priorización de alto nivel por parte de un número significativo de gobiernos para llevar las negociaciones a un nuevo foro.

Al eliminar la lista de los temas tratados anteriormente, quedan cinco que podrían constituir grupos de trabajo beneficiosos:

  • Todos los estados respetan la soberanía y la integridad territorial de todos los demás estados (# 3)
  • Abordar las tensiones y conflictos regionales (# 4)
  • Todos los estados cumplen plenamente con las salvaguardias del OIEA, incluido el Modelo de Protocolo Adicional (# 8)
  • Todos los estados cumplen con las obligaciones existentes y futuras de control de armas y no proliferación (# 13)
  • Los estados establecen los medios para hacer cumplir los acuerdos (# 14)

Abordar las tensiones y conflictos regionales (# 4), es una tarea absurda para este modelo de grupo de trabajo. Incrustada en esta “condición” hay una nueva lista de desafíos aparentemente difíciles de manejar que incluyen mitigar las tensiones significativas en Medio Oriente, Asia del Sur, Asia Sudoriental (incluido el Mar de China Meridional) y el Noreste de Asia. En general, convocar a grupos para abordar cualquiera de estas áreas podría ser útil si los principales actores del conflicto estuvieran dispuestos a participar. Por ejemplo, convocar a un grupo de trabajo de partes interesadas conectadas al Mar de China Meridional podría ser útil si China asistiera. De lo contrario, el grupo corre el riesgo de contrariar a China y hará menos para resolver los conflictos que para inflamarlos. La negativa a sentarse cara a cara en un foro regional ha sido un obstáculo persistente en el Medio Oriente.

Un grupo convocado sobre salvaguardas (# 8) tendría que examinar qué se necesitaría para hacer que el Modelo de Protocolo Adicional sea el estándar de salvaguardas universales. Este acuerdo de salvaguardias se desarrolló en la década de 1990 después de que se revelara el programa secreto de armas nucleares de Irak. Los inspectores internacionales no habían podido detectar el programa en la década de 1980, aunque Irak estaba bajo salvaguardas, por lo que la comunidad internacional trabajó para crear un régimen de salvaguardas más intrusivo. El Organismo Internacional de Energía Atómica y los socios estatales han tenido éxito en promover la universalización del Modelo de Protocolo Adicional de 1997, pero siguen existiendo algunos obstáculos clave, como Brasil, Argentina, Egipto, Venezuela y Siria. Estos estados citan una serie de razones políticas para no concluir el acuerdo de salvaguardas más fuerte, como la falta de progreso de desarme por parte de los estados con armas nucleares o el estatus de Israel como miembro no-NPT, aunque también hay razones de seguridad. El grupo de trabajo corre el riesgo de aislar a estos estados, aunque tal vez deberían sentirse aislados por su posición fuera de la corriente principal de las salvaguardas.

Los tres últimos temas (# 3, # 4 y # 14) se pueden considerar juntos ya que todos implican la pregunta del billón de dólares de cómo alentar a los estados a cumplir con las normas y acuerdos internacionales, y qué hacer para hacer cumplir las reglas cuando no haga. Con el uso de armas químicas por parte de Siria y Rusia en violación de la Convención de Armas Químicas, la violación de la soberanía de Ucrania por parte de Rusia y la violación del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio , y el socavamiento de la administración de los EE. UU.De las leyes internacionales de asilo, la comunidad internacional necesita desesperadamente una discusión renovada sobre cómo abordar el problema de la aplicación con las normas internacionales. Las normas son poderosas, pero no son suficientes. Este tema del grupo de trabajo está maduro para las ideas creativas. En el período de entreguerras en la década de 1930, por ejemplo, algunos argumentaron que limitar el suministro de un grupo específico de minerales a los estados agresores restringiría sus capacidades para hacer la guerra. Los estudiosos argumentaron que esta “sanción mineral” podría haber ayudado a prevenir las guerras mundiales. Si bien esa solución puede no ser viable hoy en día, el grupo podría considerar cómo podría lograrse un nuevo consenso global sobre las reglas y las normas y qué nuevos mecanismos de aplicación podrían funcionar para ayudar a los regímenes existentes y futuros con el cumplimiento y la aplicación.

Finalmente, es deseable el tema de un grupo de trabajo alternativo: cómo mantener el TNP durante los próximos 50 años. 2020 es el 50 aniversario de la entrada en vigor del tratado, la piedra angular de los esfuerzos mundiales de no proliferación nuclear. En sus primeros 50 años, estos esfuerzos fueron desarrollados, apoyados y mantenidos en gran parte por las superpotencias globales. En una época de cambio geopolítico e incertidumbre, es hora de considerar cómo se mantendrá el orden nuclear durante el próximo medio siglo. ¿Qué poderes sostendrán el orden nuclear si esto ya no es una prioridad de los Estados Unidos? ¿Cómo puede soportar el TNP dada la profunda división existente entre el estado de armas nucleares y los estados de armas no nucleares sobre el desarme nuclear? ¿Es razonable esperar que el tratado dure otras cinco décadas sin la inclusión de India, Pakistán e Israel? ¿Qué adaptaciones deben hacerse? Estas son preguntas difíciles que pocos gobiernos están considerando actualmente. La longevidad del TNP se ha dado por sentado en Washington y en otros lugares. Esto ya no se puede asumir, y ya sea a través del enfoque basado en las condiciones u otros medios, es sumamente importante que los Estados Unidos dediquen un tiempo considerable y capital diplomático para garantizar el tratado y los beneficios que brinda a los organismos nacionales e internacionales.